厂网一体化最热闹的时期似乎已过，随着地方偿还债务的能力趋紧、环保（水务）行业的收缩，如今再谈颇有“诗情酒兴渐阑珊”。厂网一体化的兴起大多分布在在 “十三五”时期（2016-2020年），尤其是伴随国家层面对水环境治理要求的逐步的提升，该模式被明确鼓励和推广。彼时在“水十条”颁布与PPP模式推广的双轮驱动下，厂网一体化加快速度进行发展，乘风而上。各城市的实践表明，没有放之四海而皆准的统一模式，应该要依据自身财政能力、水务基础设施现状、地理特点等因素，探索对自己最合适的厂网一体化路径。

  “厂网（建管）分离”是过去多年的常态，所谓“九龙治水”模式。核心就是职能分散、多头管理。通常一个地级市涉水管理职能被横向分割在不同的政府部门，大致如下，水利部门主管水量和水利工程，住建（城管）部门主管供水、污水处理、市政排水管网、黑臭水体治理，生态环境部门主管水质和环保执法，自然资源部门主管水空间和规划，农业农村部门主管农业用水和农村污水，交通运输部门主管航运用水，卫生健康部门主管饮用水卫生、发改部门主管水项目审批和水价。上述是横向的职能分割，而纵向的上下错位则体现在 “条块分割”与“上下断层” 的叠加状态。在纵向的不同行政层级上，由完全不同的政府部门主导，导致管理链条断裂、政策难以连贯。这些随之产生的问题倒逼从中央到地方推动厂网一体化，试图通过理顺体制机制、整合管理职能、明确单一责任主体，来破解“九龙治水”的困局。

  “厂网一体”表面体现的是设施的一体化，其背后则是机制的一体化，意味着设施的投建运由一个主体统一负责。而目前政策导向是管理运营的一体化，投资（建设）主体的一体化是理想状态但并非必要条件，各地能够准确的通过真实的情况选择正真适合的一体化路径。

  但需明确的是，“厂网一体”不是对“厂网分离”的否定，“厂网分离”有其优势和存在的客观性。它是特定条件下的阶段性方案，其优点是简单、直接、易于启动，契合彼时粗放增长时期的需求和管理上的水准，与去几十年高速但相对粗放的城镇化进程相匹配。当城镇化发展从“规模扩张”转向“质量提升”，环保监督管理要求从“点源达标”转向“流域环境改善”，且管理需求从“分段负责”转向“系统最优”时，厂网分离下的优势已不再，劣势被放大。推行厂网一体正是此阶段的一次升级，这也是公共政策随实践发展而不断演进的过程。

  厂网一体呈现的投建营单一责任主体只是手段不是目的。实践中受制于资产规模、财政能力和改革阻力与管理上的水准，各地厂网一体的推进也是分阶段、渐进式，体现在实施模式上有以下几种。

  统一一个实施主体，将厂和网（泵站）等资产统一注入地方水务集团或其他属地国企。由其负责投资、建设、运营，进行全生命周期管理，并接受绩效考核与监督。如荆州。

  厂和网（泵站）等资产分属于不同主体，如管网在政府，厂在国企。其中，污水厂再通过特许经营、委托运营等方式，由专业公司统一运营。核心就是重资产留在政府或国企，专业公司只输出“技术+管理+品牌”。

  该模式是在现实选择基础上，逐步推进到建管一体化。新建项目与存量设施统一规划、同步设计、同步投运，最终实现真正的“投-建-管-养”全生命周期一体化。如武汉黄家湖片区。

  结合上述厂网一体的不同阶段，下文选取了西部、中部和东部三个城市，利用公开信息分析各个城市推行厂网一体化的具体路径和特点。

  2024年4月，长沙市政府出台了《长沙市城区排水一体化改革实施方案》推行城区排水一体化。该文件的完整原文未完全公开，基于已公开信息判断核心内容如下。

  方案核心是将原本分散的排水管理职能进行整合。具体实施则是由长沙市政府通过行政授权方式统一运营主体，明确“长沙水业集团”（长沙市水务集团有限公司）作为城区公共排水设施的统一运营主体。即将长沙市住建局（市政设施建设工程管理处）等单位负责的公共污水管网、排水泵站的运营维护职责，与现有的污水处理厂的运营权一并授予长沙水业。同时，采取“委托运营+绩效合同管理”模式，签订30年委托运营协议。并试点推进城区“管网使用者付费”。

  珠海则是将一体化延伸到了供水领域，将供水和排水两大系统整合。2018年9月珠海出台《珠海市排水管理体制机制改革工作方案》，明确“全市排水设施统一规划、统一建设标准、统一管养”，授权珠海水控集团作为唯一接收和运营主体。

  几个关键步骤如下，一是重组珠海水控集团，2009年珠海市政府以珠海市供水总公司为基础组建珠海水务集团有限公司，将污水处理和固废处理纳入主营业务，珠海市国资委将珠海市城市排水有限公司等公司股权划拨给公司；将珠海市河渠管理中心等3家事业单位的涉水项目的投资、建设和管养职能及相应的关联资产划归公司。二是将原本分散在住建、水利、环保等不同部门，以及市、区、镇不同层级的供水管网、污水处理厂、排水管网、泵站等资产和运营职责，统一无偿划转至珠海水控集团。这里要关注的是资产权属问题，从披露的信息来看，自来水厂、供水管网、污水处理厂及其配套的厂内管网这类（准）经营性资产由政府通过 “无偿划转” 或 “作价出资” 的方式变更登记至珠海水控名下。而市政排水管网、泵站、深隧等非经营性资产则仍属于珠海住建局，但将其经营权、管理权、维护责任和收益权通过委托协议或特许经营协议授予珠海水控集团。三是建立管网付费机制。根据《珠海市市政排水管网设施管理养护经费标准（试行）》，自2020年1月1日起，各区排水管网管养经费标准为34.67元/米·年；根据《珠海市排水泵站管理养护经费标准》，自2021年1月1日起，泵站按不一样付费单位为8-62万元/座·年。各区（功能区）根据经珠海市政府批准的有关定额标准结合排水行政主管部门及区级职能部门考核结果对珠海水控下属管网公司做付费。

  珠海供排水一体化的推进有其特殊性。珠海市城市规模适中，财政实力较强，且历史包袱相对较轻，供排水系统复杂度可控，推行全域、供排水改革的阻力和难度相比来说较低。另外，珠海水控集团是通过整合原有优势单位形成的，其技术、人才和管理能力在本地无可替代。对于很多城市，尤其是供水系统已高度市场化或由不同主体运营的城市，优先实现“排水一体化、”往往是更可行的第一步。

  成都推行的 “供排净治一体化” 模式相当于珠海供排一体化的 “2.0升级版”。它将范围从“厂网”延伸到了“河湖” ，把原水、供水、排水、污水处理、再生水利用、河湖治理及管护六大环节全部纳入。下文试着从以下三个方面理清。

  制度建设方面，2020年9月成都市印发《关于优化水务管理体制构建供排净治一体化机制的试行意见》，开展“供排净治”一体化改革。同时成立市长牵头的“供排净治一体化改革领导小组”，成都水务局新增“供排净治处”，对供排净治一体化的政策、规划、标准体系进行了修订完善，统一编制、统一标准、统一考核。2020年成都以锦江（府河、南河）流域的“两江环抱”区域为试点。2022年则从“两江环抱”试点区扩展至 “5+1”主城区（即成都高新区、锦江区、青羊区、金牛区、武侯区、成华区）。

  资产方面，2020年两江环抱区域试点，成都市通过TOT模式分批次向成都环境集团移交7400公里市政排水管网、82座下穿隧道、11个污水泵站、96座雨污水泵站。同时，将第一批1982公里原来市属市政排水管网资产（经评估净值42.83亿元）按作价注入成都环境集团。随后，2022年，将中心城区7500 km 供水管网、7500 km排水管网、34座污水厂、113座泵站等存量资产（合计约180亿，该数据为推算，未有官方数据披露佐证），经评估后通过TOT模式整体划转给成都环境集团（或其下属成都兴蓉市政设施管理有限公司）。针对批存量资产成都环境集团是否需支付相应的转让价款，从现有公开信息未明确说明。从实践操作来看，本文判断属于无偿划转。

  付费（价格）方面，成都市政府（或授权市水务局）与成都环境集团（或其专门成立的项目公司）签署了《锦江流域水生态综合治理特许经营协议》（非正式签署名称，整合各类信息得出）。该协议规定了服务范围、绩效标准、付费机制、资产移交、风险分担等内容。2022年11月29日，成都市人民政府授权市水务局与成都环境集团下属成都兴蓉市政设施管理有限公司正式签订《成都市绕城内市政排水管网及下穿隧道等设施特许经营协议》，将“5+1”区域内的市政排水管网、泵站、下穿隧道等设施 30年特许经营权授予成都环境集团，并同步签署财政、水务、企业三方协议，明确按效付费和预算保障机制。

  同样梳理下成都供排净治一体化的几个特点。与长沙、珠海不同，成都模式以自然流域而非行政区域为主要实施单元。整合了市区两级所属的存量水务资产，这需要市政府的强力推动。具备一个强有力且专业的地方水务国企。最后，成都较强的财政能力给予了保障。

  经过多年发展，各城市水务系统在资产规模、管理体制和运行效率上已形成显著差异。水务资金投入大，各城市都形成了一定规模的水务存量资产。如何有效盘活存量资产和提升运转效率至关重要。对存量资产的处置是一体化下的首要事项。资产权属与处置的复杂性就成为了第一道大门槛。单是统一思想需要的时间恐怕要以年为单位。尤其是非经营性资产如市政排水管网泵站等，不仅烫手，还烫嘴。即使属地国企基于各种各样的因素接了下来，如何“吃下”消化掉又是一道烫嘴的难题。这就是另一道门槛，资金平衡，可持续性良性运转。厂网一体化的引擎就是契约化的协议和按效付费。从“买方”视角，不论是属地国企还是引入专业社会资本，都需要稳定可靠的政府信用和财政保障。从“卖方”视角，政府需要可量化的结果，根据效果进行等价支付。最终公众方能享受到更优质、高效的水务服务。

  总体而言，成都模式代表了当前城市水务治理的前沿方向。但其他城市需辨证施治，在具体操作上量体裁衣，分清哪些是普遍适用的“药方”，哪些是需要特定“药引”才能生效的独家秘方。审慎评估自身的财政健康度、行政整合难度、属地或市场专业供给能力等约束条件，找到成本较低、阻力较小、见效较快的切入点，进而去实现水务系统整体成本最低和长期效益最优。返回搜狐，查看更加多